《廣東省人民政府辦公廳關于推進包容審慎監管的指導意見》解讀

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　　一、制定必要性

　　（一）貫徹落實黨中央決策部署的需要。中央《法治中國建設規劃（2020—2025年）》提出要探索包容審慎監管執法方式。《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》提出要完善與創新創造相適應的包容審慎監管方式。《國務院關于做好自由貿易試驗區第六批改革試點經驗復制推廣工作的通知》（國函〔2020〕96號）以及《國務院關于進一步貫徹實施<中華人民共和國行政處罰法>的通知》（國發〔2021〕26號）要求在全國范圍內各領域實施包容免罰清單模式，制定并發布多個領域的包容免罰清單。

　　（二）解決行政執法中存在突出問題的需要。近兩年來，我省不斷加強行政執法規范化建設，執法能力和水平有了較大提高，但仍然存在執法不作為、亂作為、“一刀切”等問題，制約經濟高質量發展，難以回應人民群眾對法治化營商環境的新期待。2022年1月24日，中央依法治國辦法治政府建設督察第六督察組反饋意見也指出了我省執法不規范、暴力執法、逐利執法仍有發生。為此，有必要在我省全面實施包容審慎監管，轉變執法理念，創新執法方式，切實提高執法規范化水平，增強人民群眾權利獲得感。

　　二、主要內容

　　主要內容分三大部分：

　　（一）行政執法總體要求。明確了指導思想以及執法為民、依法行政、教管結合、創新方式、嚴控風險等五項基本原則。

　　　（二）推進包容審慎監管的主要任務。一是依法全面規范履行法定職責。依法規范監管行為，加強權利保護，強化監管職責，嚴格合法性審核。二是完善與創新創造相適應的包容審慎監管方式。推行行政執法減免責清單制度，推行涉企“綜合查一次”清單制度，探索執法“觀察期”制度，推行信用監管，推行非現場監管，加強行政執法協作。三是堅持綜合施策，防止“一刀切”執法。要求實行精準穩妥執法，注重信賴保護，審慎實施執行措施，完善執法評估糾錯機制。四是加強執法監督，促進行政權力規范透明運行。要完善行政執法協調監督工作體系，規范罰沒財物管理，嚴格落實行政執法責任，全面推進執法監管網絡化、智能化。

　　（三）工作要求。要求各地區、各部門要加強組織領導，按時編制并公布減免責清單，提供便捷高效公共法律服務。

　　三、推行行政執法減免責清單制度背景及要求

　　推行減免責清單是基于執法監管目的提出的新要求，是合理原則、過罰相當原則、懲罰與教育相結合原則的綜合體現，符合包容審慎的執法理念，切實防范行政執法“一刀切”。包容是指對當事人的違法行為不能簡單粗暴直接制裁，尤其是面對新業態新模式，但包容不意味著放任不管，而是審慎監管，要綜合考量作出過罰相當的執法決定。

　　2020年《國務院關于做好自由貿易試驗區第六批改革試點經驗復制推廣工作的通知》中首次明確提出推進多領域實施包容免罰清單。2021年新修訂的《行政處罰法》增加第三十三條規定了首違不罰、輕微不罰、無主觀過錯不罰，為推行減免責清單提供了法律依據。接著《國務院關于進一步貫徹實施<中華人民共和國行政處罰法>的通知》再次強調各地區、各部門根據實際制定發布多個領域包容免罰清單。近年來我省各地各部門也都陸續制定公布了免罰清單，如省交通運輸廳在交通執法領域實行免處罰、免強制清單執法。又如廣州市、中山市在多個執法領域推行免處罰清單。

　　結合我省實際，《指導意見》增加了免強制清單制定要求。對符合《行政處罰法》關于從輕、減輕、不予行政處罰的依法編制免處罰、從輕處罰、減輕處罰清單，對符合《行政強制法》關于依法審慎實施行政強制規定的依法編制免強制清單。但對利用公共衛生事件或者突發事件實施囤積居奇等違法行為的，對食品藥品等關系群眾切身利益的重點執法領域以及潛在風險大、可能造成嚴重不良后果的要加大執法力度，加強日常監管。同時要求減免責清單事項要統一采用廣東省政務服務事項管理系統記載的行政權力事項名稱，為后續加強信息化執法監管打下基礎。

　　四、什么是“綜合查一次”？

　　推行“綜合查一次”的主要目的是為防止行政執法部門隨意檢查、檢查擾企、執法擾民問題。《廣東省行政檢查辦法》第十七條首次規定了“綜合查一次”制度，要求對同一行政執法主體同一時期對同一檢查對象實施多項檢查的，原則上應當合并進行；不同行政執法主體需要對同一檢查對象進行多項檢查并且內容可以合并完成的，原則上應當組織聯合檢查。為進一步優化營商環境，推動解決困擾市場主體的行政執法檢查過多過頻，加強“綜合查一次”制度可操作性，《指導意見》進一步明確由市、縣兩級市場監督管理部門牽頭會同本級生態環境、應急管理等涉企檢查任務重的部門，制定“綜合查一次”企業清單，并于每年3月底前制定年度聯合檢查計劃，制作個性化聯合檢查表單、細化檢查流程，明確檢查事項，開展涉企“綜合查一次”，切實做到“一次檢查、全面體檢”。推行涉企“綜合查一次”制度是我省扎實做好“六穩”工作，落實“六保”任務的重要舉措，將為優化法治化營商環境提供法治新動能。

　　五、如何推行非現場監管？

　　非現場執法，一般指運用現代信息技術手段，以在線視頻、在線筆錄、在線監測、在線監控、智能圖像分析、大數據預警等方式，實時、非實地開展行政檢查、行政處罰等執法活動。全面推行非現場執法方式，既是加強和創新事中事后監管方式，盡量減少對市場主體不必要的現場干擾，打造法治化營商環境的需要，也是當前疫情防控常態化條件下，有效減少執法現場接觸，實現線上線下一體監管的有效途徑。

　　目前，省司法廳、省政務服務數據管理局已經依托行政執法“兩平臺”“粵政易”“粵商通平臺”“粵執法”開發了非現場執法系統，為各級行政執法主體開展在線實時非現場檢查、在線實時制作調查筆錄、在線核查電子證照、在線備案、在線告知、在線送達等提供技術支撐。行政執法主體對于行政管理領域多發易發、直觀可見且依托信息化設備設施能夠辨別、易于判斷的下列場景，可以通過非現場執法系統開展執法：（1）當事人按照行政執法人員要求，自行拍攝照片、視頻，可以滿足行政檢查需要的；（2）當事人按照行政執法人員要求，自行拍攝照片、視頻，可以滿足行政許可現場勘驗、核查需要，以及行政許可事后監管要求的；（3）行政許可登記年檢、年審等可以開展在線備案核查的；（4）當事人有正當理由，無法前往行政執法主體指定地點接受有關案件調查詢問的；（5）疫情防控需要，不適宜開展現場接觸性執法活動的。

　　行政執法主體實施非現場執法應當嚴格執行《行政處罰法》《行政許可法》《個人信息保護法》和《廣東省行政檢查辦法》等規定，確保行政執法行為合法規范。對非現場執法難以有效監管的，應當及時開展現場執法，嚴禁行政不作為。