8月30日,中國反壟斷法頒布滿十年。雖然沒有看到官方隆重的紀念活動,但連日來全國人大和有關部委的兩項動作,卻與反壟斷法密切相關。
一是8月28日,反不正當競爭法修訂草案二審稿提交全國人大常委會審議。反不正當競爭法修訂草案刪除了與反壟斷法重復的內容,反壟斷執法力度有望加大。
二是8月28日,國家發改委、財政部、商務部、國家工商總局聯合印發“推進落實公平競爭審查制度2017年工作重點”。公平競爭審查制度的落實,將從源頭切斷行政壟斷這一痼疾,彌補反壟斷法的不足。
反壟斷法頒布十年來,反壟斷執法風暴一浪接著一浪。如果說發改委反價格壟斷執法、工商總局反不正當競爭行為、商務部反經營者集中,是反壟斷執法實踐磨硬的三顆牙齒,那么,彌補反壟斷法對行政壟斷監管力度的不足、國務院2016年出臺的公平競爭審查制度,堪稱磕住行政壟斷的“第四顆牙齒”。
痛擊市場壟斷
十年來,反壟斷法得到全面實施,幾大類型違法行為都有成功查處的典型案件。行政執法查處的案件類型,從簡單到復雜有一個遞進的過程。最初查處的是簡單的橫向壟斷協議,后來查縱向壟斷協議,再后來查濫用市場支配地位,至今已敢于向對競爭危害最大的行政壟斷亮劍。
早期,中國學習借鑒國際經驗。十年后,中國的反壟斷執法水平已經可以與其他國家比肩,甚至在一些領域發揮了引領作用。中國已經發展為和美國、歐盟比肩的全球最重要的三大實施反壟斷法的國家和地區。
國家發改委負責反價格壟斷執法。根據發改委網站上公開的信息,共有近70個反壟斷案被提及。其中,有兩起案件引起了廣泛關注。一是韓國三星、LG,中國臺灣地區奇美、友達等六家的液晶面板案。這是首起與反壟斷有關的罰款數額超過一億元人民幣的案件。如此高的罰款數額瞬間提高了企業對反壟斷法合規的重視。
二是對美國高通公司的反壟斷調查。發改委2015年2月在責令高通公司停止違法行為的同時,依法對高通公司罰款60.88億元人民幣。這是迄今為止中國反壟斷執法機構給單個企業開出的最大罰單。此案帶給中國的另一個重要意義在于,它引發了世界反壟斷格局的變化。歐美國家一直以反壟斷先行者的身份對中國的反壟斷執法工作進行評論和介紹經驗,而高通案改變了這種模式。歐美國家開始追隨我國反壟斷執法部門的步伐啟動對高通的調查。在知識產權與反壟斷的規則制定方面,開始借鑒我國的反壟斷執法經驗。
國家工商總局負責非價格壟斷行為的查處。據工商總局權威人士披露,十年來,工商和市場監管部門共立案查處涉嫌壟斷行為案件82件。其中涉嫌壟斷協議案件40件,涉嫌濫用市場支配地位案件42件。共結案50件。
在工商總局查處的案件中,利樂濫用市場支配地位案是很有代表性的。2016年11月16日,國家工商總局對利樂集團作出行政處罰,責令利樂停止違法行為,處罰款6.67億元人民幣。這個案件歷時4年,處罰決定書多達47頁。翔實的處罰決定書是我國反壟斷執法機構執法水平提高的直接表現。
商務部負責經營者集中的反壟斷審查。從反壟斷法生效以來截至今年6月30日,商務部審結了1936件經營者集中申報案件,其中30件是附條件批準的,兩件是被禁止的,其余都是無條件批準的。
北京斐石律師事務所周照峰博士對中國反壟斷執法的進步發出由衷贊嘆:“縱觀全球近120年的反壟斷法歷史,尚未有其他實施反壟斷法的國家和地區能夠在其反壟斷法實施的最初十年即能取得如此驕人的成績。”
合圍行政壟斷
在查處市場壟斷方面,反壟斷執法磨硬了三顆牙齒。但反壟斷法先天不足,對危害競爭最大的行政壟斷一直力不從心。我國反壟斷法專設第五章對行政壟斷進行規制,涵蓋了幾乎所有類型的濫用行政權力排除、限制競爭的行為。但該法賦予反壟斷執法機構的權力只有“建議權”。
山東大學的于良春教授分析,目前由行政機關自行糾正自己的濫用行政權力限制競爭行為,其實施效果大打折扣。反壟斷執法機構對于行政壟斷只有建議的權力,其執法效果更是難以保證。這也是我國至今鮮有行政壟斷遭處罰案例產生的重要原因。
最近兩三年。國家發改委、工商總局幾乎每年都會發布行政壟斷查處案例,但結果也只是“督促”相關地方政府或行政部門自我糾正。
如何在源頭上防止行政壟斷?依據反壟斷法,現有的執法機構顯然無能為力,需要更高層面更權威的制度安排。
2016年6月14日,國務院發布《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》,要求行政機關在制度出臺前自我審查,確保不出現行政壟斷內容。“沒有進行公平競爭審查的,不得出臺。”
該意見用列舉的方式亮出了18項審查標準,被稱為“18不準”。如:不得設置不合理和歧視性的準入和退出條件,不得限制外地和進口商品、服務進入本地市場,不得違法干預實行市場調節價的商品和服務的價格水平等。
正是為了推動意見的落實,8月28日,國家發改委、財政部、商務部、國家工商總局聯合印發“推進落實公平競爭審查制度2017年工作重點”:出臺公平競爭審查制度實施細則；印發清理存量政策措施工作方案；開展排除限制競爭存量政策措施的清理工作；對落實公平競爭審查制度開展督導和教育培訓。
國務院的這個意見,雖為自我審查,但卻是在源頭上防止行政壟斷的治本之策,屬于事前預防。而行政壟斷政策一旦沒有把住關,反壟斷執法機構將依照反壟斷法行使建議權,建議其上級機關責令改正。這屬于事后監督。
政策出臺前自我審查,政策出臺后加強執法—-反行政壟斷頂層設計日漸清晰。
司法審判助力
反壟斷法在第50條規定了壟斷行為的民事責任,確認了反壟斷民事訴訟這一反壟斷法實施方式。2012年1月30日,最高人民法院公布了《最高人民法院關于審理因壟斷行為引發的民事糾紛案件應用法律若干問題的規定》,2012年6月1日起施行。
自2008年8月1日反壟斷法實施以來,全國地方法院受理的反壟斷民事訴訟案件穩步增長。據最高人民法院法官王闖統計,2008至2009年共有10件,2010年33件,2011年18件,2012年55件,2013年72件,2014年86件,2015年156件……
2017年新年伊始,蘋果公司在北京知識產權法院狀告高通公司濫用市場支配地位,索賠10億元人民幣,或許預示著2017年將成為反壟斷民事訴訟的“大年”。
提到反壟斷司法活動就不得不提著名的3Q大戰了。奇虎公司訴騰訊公司濫用市場支配地位案由廣東高院一審,最高人民法院終審。該案件的判決書長達7.4萬字,探索和明確了互聯網領域中相關市場界定的標準、市場支配地位認定標準以及濫用市場支配地位的分析原則和方法等一系列重要的法律規則。
另一個著名的反壟斷案件是華為公司訴美國IDC公司濫用市場支配地位案。該案可以說是中國法院審理的第一起關于標準必要專利的壟斷糾紛案。廣東高院作為終審法院,判決IDC公司停止過高定價和歧視性定價等行為,賠償華為公司2000萬元人民幣。本案的法律意義在于,它真正探索了標準必要專利許可市場的相關市場界定問題。
反行政壟斷的司法審判也有了破冰之舉。2017年8月,廣東高院終審判決,認定廣東省教育廳在“工程造價基本技能賽項”省級比賽中,指定廣聯達股份軟件有限公司軟件為獨家參賽軟件的行為,屬于濫用行政權力,產生了排除、限制競爭的效果,違反了反壟斷法規定。這起歷經3年多時間、反壟斷法頒布實施以來首個行政壟斷訴訟案件,以行政機關敗訴告終。
王闖法官在一篇論文中,將司法審判情況與反壟斷行政執法情況進行對比,發現了三個比較有趣的現象。一是法院判決的民事訴訟案件數量多于行政執法案件數量。截止到2015年,根據官方發布的數據,中國法院七年來受理的反壟斷民事訴訟案件是430件,而行政執法機構公布的查處案件不到100件。也就是說,社會公眾通過反壟斷法進行私人執行的積極性非常高漲。二是法院審理的濫用市場支配地位案件多,而行政執法機構查處的壟斷協議案件多。這一現象也反映出司法審判和行政執法各自的長處所在,行政執法機構將主要目標集中在那些社會危害大而且很難被發現的縱向壟斷協議案件上。三是法院認定構成壟斷的案件少,原告的勝訴率依然比較低。
護航任重道遠
我國反壟斷法只有八章57條,導致執法機構在法律適用上存在很大不確定性和較大的裁量權。對外經貿大學黃勇教授認為,隨著實踐經驗和案件問題的積累,人大需要釋法,國務院、執法機關需要頒布更具操作性的規定和指南,法院也需要針對疑難問題適時出臺司法解釋,以進一步完善反壟斷法律制度體系。
目前,我國三家執法機構的行政層級較低,在執法中往往面臨多方壓力,不利于執法機構權威的確立。黃勇認為,有必要盡快改革反壟斷執法機構設置,著手建立一個統一的、相對獨立的、專業的權威執法部門。
上海交通大學教授王先林認為,無論是對于反壟斷行政執法來說還是對于反壟斷民事司法來說,今后一段時間集中力量“緊咬”那些典型壟斷行業的突出壟斷行為,應成為提升中國反壟斷法實施效果的突破口。
王先林指出,反壟斷法不僅是一個制度問題,而且也是一個文化問題。反壟斷法實施的理想情形是經營者和政府都能自覺遵守反壟斷法,從而將紙上的條文變成實際的行動。這固然需要相應的行政執法和司法來保障,但是在全社會大力培育和發展競爭文化也是不可缺少的。(本報記者 張紅兵)
