原標題：“臨時工”緣何屢成“背鍋俠” 應通過立法明確行政執法單位編制外人員法律地位
應明確編制外工作人員的法律地位,確立他們和在編執法人員之間的法律關系、法律責任。同時,對非在編人員的招聘、培訓、指導、考核、解聘等作出明確規定。
“前幾天,有一名輔警在微信上向我咨詢,說自己在執行公務時被阻撓和毆打,對方稱他是‘臨時工’,不算妨礙公務。我肯定地告訴他,如果輔警在參與執法的過程中受到阻撓,對方肯定屬于阻礙執行職務,嚴重的甚至會構成妨害公務罪。”中國人民公安大學講師史全增近日對《法制日報》記者說。
現實中,在“臨時工”的使用上,呈現出“剛需”與“無關緊要”的矛盾綜合體:一方面,行政執法部門強調人員不足,需要“臨時工”來參與行政執法工作,甚至獨立執行任務,盡管“臨時工”并無執法權；另一方面,“臨時工”在參與執法時常被質疑,而且,在出現問題時,“臨時工”屢屢被拋出當作“替罪羊”。
與此同時,地方政府也在探索解決之道。
8月1日,《河南省行政執法證件管理辦法》施行,對申領“河南省行政執法證”的人員應當具備的條件、申領行政執法監督證件的人員范圍均作出了詳細規定,嚴格禁止不具備規定條件的人員申領行政執法證件,杜絕工勤人員、勞動合同工、“臨時工”執法。
對此,多位專家在接受記者采訪時指出,地方政府的探索值得贊賞,但“臨時工”執法問題的解決仍任重而道遠。
執法資源與執法任務不匹配
“輔警都有三險一金,屬于合同工,跟他們比起來,我們這些連合同都不簽、每個月就拿300塊錢的人,才是‘臨時工’吧!”回想起5年前的工作經歷,李軍自嘲地說。
2012年,李軍以“臨時工”的身份,到河北省邯鄲市某縣交警大隊工作。李軍在工作之后發現,和他有著一樣身份的并不在少數。
“我所在的交警中隊有8個人,中隊長是交警,副中隊長是輔警,剩下的6人都是我這樣的‘臨時工’。”在熬了兩年之后,李軍還是沒能轉正,便辭職換了工作。
事實上,“臨時工”在法律層面并不存在,只是一種對編制人員區分管理的籠統稱謂。現實中,“臨時工”仍在許多工作崗位上存在,尤以行政執法部門的“臨時工”最為引人關注。
對于這些在行政執法部門工作的“臨時工”,史全增更愿意稱他們為行政輔助人員。史全增在接受記者采訪時,強調了“執法”和“參與執法”的區別:行政輔助人員不具備執法主體資格,不能以自己的名義獨立執法,而應當在有執法資格的工作人員的指揮和監督下開展輔助性工作。盡管這些行政輔助人員沒有執法權,但卻可以參與執法,并由其所在的行政機關直接承擔相應的法律責任。
隨著社會治理任務不斷增多,公安、城管等原有的執法力量已無法承擔繁重的執法任務。因編制有限,基層行政執法機構不得不雇用“臨時工”輔助或代替正式執法人員。
“實務部門往往強調實際需要,強調在編執法人員不夠,不得不用‘臨時工’,否則無法完成行政執法任務。”北京大學法學院教授王磊在接受《法制日報》記者采訪時分析指出。
“違法行為總是動態產生,違法行為的數量也在不斷變化,而正式執法人員的數量及其他執法資源難以與這種變化相適應,在這種情況下,‘臨時工’的靈活性能較好地適應這種變化。”同濟大學法學院副教授黃锫在接受記者采訪時認為,執法資源與執法任務的不匹配,是“臨時工”出現在執法活動中的重要原因。
干的活多,背的鍋也多
正如史全增所言,“臨時工”不能獨立進行執法,卻可以參與執法。但在現實工作中,“臨時工”的使用有時候會偏離既定軌道。
“過去上路檢查,經常是我們這些‘臨時工’去做。每當我看到網上有‘臨時工’出問題被辭退的新聞,一點也不覺得奇怪,因為我們‘這些人’被推到前面干活兒,一旦出問題,‘背鍋’的肯定是我們。”李軍直言。
干的活多,所以背的鍋也多——談起自己兩年多的工作經歷,李軍總結出了這樣一句話。
“以往,每次看到粗暴執法的新聞,行政執法部門就會拋出‘臨時工’來‘背鍋’,即使最后調查不是‘臨時工’所為,輿論也會調侃稱,這次終于不是‘臨時工’了。”李軍坦言,自己對此已習以為常。
即使這樣努力,但身份上的不被認同,也讓這些“臨時工”很沒有歸屬感。
“有時候,在查處交通違法行為時會被司機質疑身份,這時候我就會找同行的民警過來,他們有警官證。盡管這樣的情況不多,但每次遇到,都讓人很不舒服。”李軍說。
這些沖在一線且沒有身份認同感的“臨時工”,有時候也會利用手中的權力“任性”。
近幾年,因在行政執法時的不規范甚至違法行為,“臨時工”曾多次引爆輿論。
2013年5月,陜西省延安市發生“城管跳腳踩商戶頭部”事件,延安市城管局回應稱,打人的是臨時聘用人員,沒有正式編制。
2014年4月,浙江省蒼南縣5名城管在執法過程中,將一名拍照的路人打傷,隨后引發群眾圍堵城管執法車輛,事后有關部門稱,這5人并非正式城管隊員,而是城管臨時叫來協助搬運占道石塊等物品的。
2016年5月,貴州省凱里市一名身著“行政執法”字樣背心的男子用塑料凳砸女水果商販頭部,在將其打倒在地后持續毆打。事后凱里市公安局稱,涉嫌打人者為十字街道辦事處聘用人員。
……
屢屢被曝光的負面新聞,也讓一些地方和部門意識到,“臨時工”的使用必須有所規范和約束。
記者發現,近幾年,已有多地對“執法臨時工”進行了專項清理。
2015年,遼寧省開展優化經濟發展軟環境執法專項檢查,對全省行政執法主體進行清理,再次明確執法資格,清退不合法的“執法臨時工”“合同工”。
2016年12月底,廣西壯族自治區法制辦發布消息稱,全區行政執法人員專項清理行動中,兩萬多人被清出執法隊伍,行政執法人員不再有“臨時工”。
自2016年3月15日至今年1月,山東省對行政執法人員進行了專項清理,共清理不符合條件的行政執法人員3萬多人。同時明確,凡未經審核確認的行政執法人員,一律不得從事行政執法活動。
與專項清理行動相比,《河南省行政執法證件管理辦法》因為將取消“臨時工”行政執法權納入法治軌道,而備受輿論關注。
立法明確“臨時工”法律地位
在專家看來,河南省取消“臨時工”行政執法權的做法,是對現行法律的進一步明確——“臨時工”沒有執法權。
“執行國家法律的人員沒有‘臨時工’,換句話說,‘臨時工’沒有法律地位、沒有執法權。”王磊指出。
在黃锫看來,“臨時工”雖然能解決執法資源與執法任務不匹配的問題,但也因為沒有執法權而處于一個尷尬的境地。因此,對于“臨時工”的管理,也不能“一刀切”。
“‘一刀切’禁止‘臨時工’參與任何執法活動,會與執法實際沖突,最終可能變成陽奉陰違的一紙空文。應仔細研究執法過程,禁止‘臨時工’參與直接影響社會主體權益的執法活動,如處罰、強制等。但是對于其他對權益沒有直接重大影響的執法活動,如巡查發現違法行為、貼處罰告知書等,可以聘用‘臨時工’,但應建立相應的制度,由正式執法人員對其嚴格監管,一旦出現違法執法,應承擔相應責任。”黃锫建議。
浙江財經大學法學院副教授李春燕指出,“臨時工”之所以屢屢進入公眾視野,主要存在兩方面原因:執法資源不足,使得行政執法單位不得不使用“臨時工”；所屬行政機關和執法人員怕承擔法律責任,提前想好退路。
李春燕認為,對于“臨時工”的管理,也要從這兩方面入手:一方面,科學確定執法人員的編制數量；另一方面,加強教育,使執法人員明確,根據現行法律法規,只有因故意或重大過失導致行政違法,才會被追究法律責任,消除他們的顧慮。
“此外,必須重申,‘臨時工’執法,所屬行政機關也要承擔法律責任。”李春燕強調。
專家指出,制度的建立與健全,離不開法律的保駕護航。
政府管理的范圍和內容,多而不精；政府組織機構內部管理人員占用編制多,一線、基層執法人員占用編制少；編制管理計劃性強,對執法一線的編制需求遠遠無法滿足；有編制人員的懶政、推諉……西南石油大學法學院講師李文海認為,“臨時工”執法背后的問題,實則是行政組織法、組織機構改革、執法體制改革等方面的問題。
“立法杜絕‘臨時工’,必須同時完善組織法、深化組織機構改革、執法體制改革,完善社會治理結構,明確真正需要由政府規制的行政任務,精簡非執法和服務的機構人員,充實一線、基層執法人員,嚴格執法責任,強化執法能力。”李文海在接受記者采訪時建議。
史全增指出,“臨時工”同行政機關之間屬于行政協助的關系,也就是說,“臨時工”同行政機關之間一般具有直接或間接的隸屬關系,且大多在行政執法人員的直接指揮監督下參與執法活動,為行政機關實施準備性和執行性的行政活動。
史全增建議,在相關法律中明確規定“臨時工”具有行政助手的法律地位,并確定其職責范圍,從而為“臨時工”參與行政執法活動提供組織法上的依據,并給予合理規制。
“應在法律和需要之間加以平衡,明確編制外工作人員的法律地位,確立他們和在編執法人員之間的法律關系、法律責任。同時,對非在編人員的招聘、培訓、指導、考核、解聘等作出明確規定。”王磊認為,有必要通過立法明確“臨時工”的法律地位,來解決現實需求與法律規定之間的矛盾。(應被采訪者要求,李軍為化名)（記者 蒲曉磊）
